El
Derecho a la Información
Los
funcionarios y empleados públicos respetarán
el
ejercicio de petición, siempre que éste se formule por
escrito,
de
manera pacífica y respetuosa; pero en materia de política
sólo
podrán hacer uso de ese derecho
los
ciudadanos de la República.
A
toda petición deberá recaer un acuerdo
escrito
de la autoridad a quien se haya dirigido,
la
cual tiene obligación de hacerlo
conocer
en breve término al peticionario.
Artículo
8
Constitución
Política de los
Estados
Unidos Mexicanos
María
Elena Mesta Fernández
La
información es un elemento imprescindible en el
desarrollo del ser humano, ya que aporta elementos para
que éste pueda orientar su acción en la sociedad. A
efecto de lo anterior ha surgido la necesidad de
utilizarla de manera racional y productiva en beneficio
del individuo y de la comunidad, para lo cual la
legislación ha incorporado reglas que buscan garantizar
el ejercicio efectivo de este derecho.
El
propósito de derecho a la información es ordenar los
instrumentos, técnicas y medios de la información para
ponerlos al servicio de la comunidad, de modo que
cumplan con su finalidad esencial de promover el
desarrollo individual y colectivo de hombres y mujeres
contribuyendo así al bienestar social.
En
México el derecho a la información se encuentra
incorporado en nuestra constitución política en los
artículos 6 y 8, los cuales establecen:
Artículo
6. La manifestación de las ideas no será objeto de
ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en
el caso de que ataque a la moral, los derechos de
terceros, o perturbe el orden público; el derecho a la
información será garantizado por el estado.
Artículo
8. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el
ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se
formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa;
pero en materia de política solo podrán hacer uso de
este derecho los ciudadanos de la república.
A
toda petición deberá recaer un acuerdo de la autoridad
a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación
de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
Como
puede observarse en el texto de estas garantías
constitucionales, ambos derechos se encuentran
garantizados de manera genérica, por lo que, a fin de
poder ser aplicados, es necesario que exista una
reglamentación que comprenda derechos específicos y
que faculte a sus titulares a exigir el cumplimiento de
los siguientes actos jurídicos que constituyen el
objeto del derecho a la información: investigar,
difundir y recibir determinada información.
Los
aspectos que deben ser reglamentados son el concepto de información,
determinar los sujetos responsables de hacer cumplir
este derecho, los sujetos que pueden exigir su
cumplimiento, así como el alcance y contenido del
derecho en determinadas materias (ambiental por ejemplo)
de manera que se especifiquen requisitos de carácter
procesal y sustantivo, necesarios para que este derecho
pueda ser ejercido de manera efectiva.
De
acuerdo con la doctrina, podemos definir información
como “todo aquello que, incorporado a un mensaje,
tenga un carácter público o sea de interés público o
social. Quedando comprendidos como información todos
aquellos datos, hechos, noticias, opiniones o ideas que
puedan ser difundidos, recibidos investigados,
acopiados, almacenados, procesados o sistematizados por
cualquier medio, instrumento o sistema a través de los
cuales se genere una multiplicación de los mensajes.”1
En
cuanto a quiénes son los sujetos responsables de hacer
cumplir este derecho, y para efectos de este ensayo,
diremos que el principal sujeto responsable de
proporcionar la información ambiental es el Estado, ya
que las autoridades encargadas de la gestión ambiental
en México, en su actividad diaria, generan información
que tiene el carácter de pública e implica el interés
de la sociedad por conocerla. Sin embargo, cabe señalar
que existen otros sujetos obligados a proporcionar la
información requerida conforme a derecho por las
autoridades, como pueden ser los directores de las
empresas responsables del manejo de materiales y
residuos peligrosos, las personas responsables del
comercio con especies, etcétera.
Ahora
bien, no basta con definir estos dos aspectos, ya que
tal vez el alcance y contenido del derecho a la
información en determinadas materias, como la
ambiental, es lo que permite que este derecho se
aplique. Por alcance
y contenido nos referimos a los requisitos de carácter
procesal y sustantivo necesarios para que este derecho
pueda ser ejercido de manera efectiva. Dentro de los requisitos procesales podemos incluir todos aquellos relacionados
con la forma y plazos en que se debe solicitar la
información, así como la forma y oportunidad con que
los sujetos responsables deben hacer respetar y cumplir
este derecho. Dentro de los requisitos
sustantivos encontramos aquellos que tienen como
propósito determinar el objeto, tipo, calidad y
cantidad de la información que será materia del
derecho. Por ejemplo, en el registro de emisiones y
transferencia de contaminantes (retc)
que esta siendo elaborado por la Secretaría de Medio
Ambiente Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) se
integra información “sobre emisiones contaminantes al
aire, agua y suelo, que permitirá conocer las emisiones
y transferencias de 149 contaminantes en relación a
todos los sectores de la economía y a lo largo de todos
los municipios y estados del país.”2
Aunado
a lo anterior, la reglamentación debe prever los medios
por los cuales las autoridades harán efectivo este
derecho. Éstos pueden ser: integración de bases de
datos y archivos, mecanismos de comunicación social o
de difusión de dicha información.
El
derecho a la información en materia ambiental
Como
ya lo mencionamos, nuestra constitución política
garantiza tanto el derecho a la información, como el
derecho de petición en sus artículos 6 y 8.
Sin
embargo, a la fecha contamos con varias leyes que
resultan fundamentales para ejercer el derecho a la
información en materia ambiental; nos referimos a la
Ley de Información Estadística y Geográfica (lieg),
la Ley General de Salud (lgs),
y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (lgeepa).
La
Ley de Información Estadística y Geográfica (lieg)3
tiene por objeto normar el funcionamiento de los
servicios nacionales de estadística y de información
geográfica, promover su integración y desarrollo para
que se suministre el servicio público de información
estadística y geográfica. También regula el
desarrollo y la utilización permanente de la informática
en los servicios nacionales mencionados. La propia ley
define qué se entiende por información estadística y
geográfica.
Información
estadística
es el conjunto de resultados cuantitativos que se
obtienen de un proceso sistemático de captación,
tratamiento y divulgación de datos primarios obtenidos
de los particulares, empresas e instituciones sobre
hechos que son relevantes para el estudio de fenómenos
económicos, demográficos y sociales.
Información
geográfica
es el conjunto de datos, símbolos y representaciones
organizados para conocer y estudiar las condiciones
ambientales y físicas del territorio nacional, la
integración de éste en infraestructura, los recursos
naturales y la zona económica exclusiva.
Esta
ley resulta de gran importancia ya que con su aplicación
podemos conocer algunos datos ambientales tales como los
relacionados con la existencia de recursos naturales en
el país e información geográfica de utilidad para el
desarrollo de los ordenamientos ecológicos
territoriales.
Por
su parte, el titulo sexto de la Ley General de Salud (lgs)4
establece las bases conforme a las cuales la Secretaría
de Salud y los gobiernos de las entidades federativas
deben captar, producir, procesar, sistematizar, divulgar
y suministrar la información para la salud. Actualmente
el reto en esta materia es vincular los datos
ambientales con los datos de salubridad.
La
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (lgeepa)
establece, en las reformas del 13 de diciembre de 1996,
el fundamento para el sistema nacional de información
ambiental.
El
articulo 159 bis marca que este sistema deberá ser
coordinado con y complementario del sistema de cuentas
nacionales previsto en la Ley de Información Estadística
y Geográfica. Tendrá por objeto registrar, organizar,
actualizar y difundir la información ambiental
nacional.
Asimismo,
prevé el contenido de este sistema, a saber: información
relativa a los inventarios de recursos naturales
existentes en el territorio nacional, mecanismos y
resultados del monitoreo de la calidad del aire, del
agua y del suelo; el ordenamiento ecológico del
territorio, inventario de emisiones atmosféricas,
descargas de aguas residuales en cuerpos receptores
federales o que se infiltren en el subsuelo, materiales
y residuos peligrosos competencia de la Semarnap. Además,
el sistema consolidado de información basado en las
autorizaciones, licencias o permisos que en materia
ambiental deban otorgarse por parte de la Semarnap. como
pueden ser: permisos de descarga de aguas residuales,
permisos para el aprovechamiento de recursos naturales
tales como recursos pesqueros o forestales; autorización
para el manejo de materiales y residuos peligrosos;
concesiones, permisos y autorizaciones para obras o
actividades en áreas naturales protegidas, etcétera.
Por último, el sistema también deberá incluir
información relativa a registro, programas y acciones
de preservación del equilibrio ecológico y la protección
del ambiente.
Además
del sistema nacional la ley incluye también otras
fuentes de información como son el Informe
de la situación general en materia de equilibrio ecológico
y la protección al ambiente y la gaceta de la
Semarnap., instrumento mediante el cual se dan a conocer
disposiciones jurídicas, normas oficiales mexicanas,
decretos, reglamentos, acuerdos y demás actos
administrativos, así como datos de interés general en
materia ambiental publicados por el gobierno federal o
los gobiernos locales y documentos internacionales en
materia ambiental, independientemente de su publicación
en el Diario
Oficial de la Federación.
A
fin de precisar el concepto de información ambiental la ley es clara y establece la siguiente
definición: “cualquier información escrita, visual o
en forma de base de datos, de que dispongan las
autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo,
flora, fauna y recursos naturales en general, así como
sobre las actividades y medidas que les afectan o puedan
afectarlos.”5
Los
principales obligados a proporcionar la información son
las autoridades que determine el reglamento interior de
la Semarnap. Sin embargo, como lo mencionamos
anteriormente, a fin de que la autoridad pueda contar
con datos confiables es necesario que las demás
personas físicas o morales responsables de proporcionar
esta información a las autoridades lo hagan de manera
fidedigna y oportuna.
Entre
las obligaciones que deben satisfacer las autoridades
responsables se encuentran la de proporcionar la
información que tengan a su disposición, con las
excepciones de información especificada en los
supuestos del artículo 159 bis-4 de la propia Lgeepa:
salvedades que hacen referencia a información
confidencial o, que por su naturaleza, afecte a la
seguridad nacional; información relativa a asuntos que
son materia de procedimientos judiciales o de inspección
y vigilancia pendientes de resolución; información
aportada por terceros cuando los mismos no estén
obligados por disposición legal a proporcionarla; o se
trate de información sobre inventarios e insumos y
tecnologías de proceso. En estos supuestos de ley la
autoridad estará facultada para resolver fundada y
motivadamente de manera negativa la petición que le
haya sido formulada.6
En
relación a las personas que pueden ejercer el derecho a
la información la ley establece algunos requisitos que
deben satisfacerse al hacerse la petición de información:
presentarla por escrito, especificando claramente la
información que se solicita y los motivos de la petición.
Asimismo, los peticionarios deberán identificarse
indicando su nombre o razón social y domicilio. Una vez
satisfechos los requisitos, el peticionario tendrá
derecho a que la autoridad le conteste así como el
derecho para impugnar la resolución de la autoridad
cuando esta respuesta no sea satisfactoria con la petición;
impugnación que a su vez, en caso de que la resolución
sea negativa, podrá dar origen a un juicio de amparo
por violación a la garantía consagrada en los artículos
6 y 8 de la constitución política mexicana.7
El
derecho a la información no exime de responsabilidad
civil por el manejo indebido de ella, ya que la ley
establece la obligación de que quien reciba la
información debe utilizarla de forma adecuada, evitando
causar daños y perjuicios por un manejo indebido.8
Obstáculos
jurídicos
Si
bien hay en la lgeepa
un avance respecto al reconocimiento del derecho a la
información, no debemos cantar victoria, toda vez que
ello es sólo el principio para el desarrollo de
mecanismos y procedimientos que hagan efectivo y
protejan este derecho.
Tal
y como la propia lgeepa
lo señala, para la aplicación adecuada del derecho a
la información se requiere una reglamentación que
complemente tanto a la norma constitucional como a la
ley, precisando procedimientos específicos que hagan
posible su ejercicio efectivo y garanticen su protección.
Este
reglamento, a nuestro juicio, debiera hacer referencia a
los alcances y al contenido de la obligación de las
autoridades, para que se especifique de manera explícita
qué información y en qué forma debe de captarse y
sistematizarse, a fin de tenerla a la disposición del
publico y proporcionarla de acuerdo a sus atribuciones.
Al estar delimitada la obligación de la autoridad se
evitará discrecionalidad en la forma de aplicar la
norma.
Lo
anterior es de particular importancia cuando la
información de que se trata puede ser considerada como
prioritaria para determinados fines públicos, tales
como inventarios y registros, impactos ambientales
negativos causados por determinados equipos o manejo de
sustancias peligrosas, estudios de riesgo, el registro
de emisiones contaminantes, inventario de fuentes
contaminantes, etcétera.
Asimismo,
debe preverse un mandato legal que establezca las formas
(requisito de formalidad) y el plazo (requisito de
oportunidad) en que debe estar disponible la información,
a fin de evitar posibles dilaciones en la entrega o
acceso a la información, o bien datos falsos,
inexactos, incompletos o insuficientes.
Debe
establecerse un procedimiento y requisitos para la
integración y modificación de datos contenidos en el
sistema de información ambiental, así como para tener
acceso a la información contenida en éste. La ley no
establece los medios para facultar a posibles
informantes del derecho a exigir que sean rectificados
datos que les conciernan, al demostrar que son
inexactos, incompletos, equívocos u obsoletos. Este
derecho se encuentra contemplado en el artículo 37 de
la Ley de Información Estadística y Geográfica, como
uno de los derechos de usuarios e informantes, ya que a
para evitar que se monopolice la información en manos
de la autoridad.
Debe
establecerse un inventario nacional de los recursos
naturales de manera concurrente entre la federación,
los estados y los municipios que sea la base para los
programas de aprovechamiento sustentable que, en su
caso, aprueben las autoridades. También deberán
preverse mecanismos para garantizar un sistema de
información ambiental en el que se enlacen municipios,
estados y federación.
También
debe establecerse la responsabilidad de funcionarios públicos
y particulares que se nieguen a proporcionar la
información que por ley están obligados a tener y
poner a disposición de la autoridad y del público y
mecanismos y procedimientos para hacerla efectiva.
Actualmente la ley de responsabilidad de servidores públicos
no es lo suficientemente enérgica como para obligarlos
a no incurrir en omisiones dolosas. En cuanto a los
particulares, sólo cuando se incurre en declaraciones
falsas ante funcionarios públicos, pueden ser
procesados mediante un juicio penal. En la práctica, la
sanción pocas veces sucede, probablemente porque este
tipo de omisiones se da con conocimiento de las propias
autoridades, quienes de oficio debieran presentar la
denuncia penal.
Además
de los obstáculos jurídicos originados por la falta de
reglamentación de este derecho, debemos tomar en
consideración los obstáculos de índole política,
económica o social que se desprenden del valor de la
información así como de los avances en los patrones
informativos.
Debido
al carácter comercial de la información, ésta se ha
manejado como una mercancía muy costosa, concentrada
por las empresas que controlan la industria de la
comunicación y de la información, convirtiéndola en
un instrumento de control económico, político y
cultural.
Los
sistemas de información han ido transformándose debido
al acelerado avance tecnológico que muestran los medios
y que modifican constantemente los contenidos y
modalidades de la transmisión. Asimismo, la informática
y la telemática han venido a ordenar, aumentar y
disponer a la información en sistemas altamente
complejos que comienzan a generar cambios estructurales
en la sociedad.
Por
último, un gran obstáculo para el derecho a la
información es saber y determinar cuál es la información
que requerimos, dada la dificultad que se presenta en
los sistemas de acceso, así como en la presentación de
ésta a los diferentes miembros de la sociedad.
En
atención a estos obstáculos resulta de particular
importancia la participación de las organizaciones
civiles y sociales para demandar por los cauces legales
el ejercicio de este incipiente derecho.
Notas
2
Ine-Semarnap,
Propuesta
ejecutiva nacional de registro de emisiones y
transferencia de contaminantes.
8
Ver artículo 159 bis-6 de la Lgeepa
Bibliografía
- Comisión
de Ecología (Conade-México). Informe
sobre la situación general en materia de equilibrio
ecológico y protección al medio ambiente 1989-1990.
México, 1991.
- Environmental
Law Institute (eli).
Information
access mechanisms.
Collecting and disseminating information necessary
for environmental protection. Borrador.
Mayo de 1993.
- inegi.
Estadísticas
del medio ambiente. México, 1994.
- inegi.
Ley de
información estadística y geográfica.
Reimpresión. México, 1995.
- Sedesol-ine.
Informe sobre la situación general en materia de equilibrio ecológico
y protección al medio ambiente 1991-1992. México,
1993.
- Sedesol-ine.
Informe sobre la situación general en materia de equilibrio ecológico
y protección al medio ambiente 1993-1994. México,
1994.
Acerca
de la autora
María
Elena Mesta Fernández,
nació en México, df
el 26 de julio de 1965. Cursó la licenciatura de
Derecho en la Universidad Panamericana, posteriormente
realizó dos diplomados, El primero, en 1992, titulado
Derecho Ecológico en el Instituto Tecnológico Autónomo
de México (itam)
y el segundo, en 1993, titulado La industria frente a la
legislación ambiental, en la Universidad Autónoma de México
(uam).
Ha trabajado en el despacho de litigio Torreblanca,
Engel, Gavito y Asociados, posteriormente en la
Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente y
actualmente labora como directora ejecutiva del Centro
Mexicano de Derecho Ambiental. María Elena, ha sido una
maestra de derecho ambiental para decenas de grupos no
gubernamentales, le preocupa la profesionalización de
éstos y se ocupa siempre de buena gana de ello.
