Mecanismos de participación de la Sociedad Civil en el procedimiento de
Evaluacion del Impacto Ambiental
por Martha Delgado Peralta
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Para abordar el tema sobre mecanismos de participación de la sociedad civil en
el procedimiento de evaluación del impacto ambiental he dividido esta
presentación en tres partes:
En la primera, por considerarlo un tema indispensable en la coyuntura actual,
hablaré muy brevemente sobre el desarrollo de la sociedad civil en México,
desde una perspectiva histórica y política. Posteriormente revisaré las formas
de participación social previstas en la legislación y las instituciones de
gestión ambiental en nuestro país, analizando el funcionamiento de cada una de
ellas, para finalmente exponer con ejemplos las distintas formas de
participación social concretamente para el instrumento de EIA, haciendo uso de
ejemplos y aterrizando en los principales retos que enfrenta el movimiento
ambientalista en este sentido.
Desarrollo de la sociedad civil en México
En México, el desarrollo de la sociedad civil ha sido uno de los rasgos más
notables de las últimas tres décadas: sin lugar a dudas ha sido la base sobre
la que se ha desarrollado la llamada transición democrática en nuestro país.
Podemos fechar a 1968 como el momento en el cual la sociedad mexicana inicia un
proceso de construcción independiente del Estado. Hasta esa fecha, y como
consecuencia de la forma corporativa de relación del Estado con la sociedad,
que imperó durante las décadas del 40 al 60, los grupos y las clases sociales
en nuestro país pasaban regularmente por el filtro del Estado para la
realización de prácticamente cualquier tipo de proyecto, de lo económico a lo
cultural, pasando por lo ideológico y lo político.
Durante la década del setenta, diferentes movimientos empresariales, obreros y
campesinos comenzaron a poner una línea divisoria entre el campo de
intervención del Estado y la actuación de estos grupos decisivos de la sociedad.
Sobre esta base, desde mediados de la década del ochenta la sociedad se hace
más visible a través de las urnas. Se inicia un proceso de quebrantamiento de
las formas hegemónicas de dominación política y partidaria que durante décadas
había practicado el gubernamental Partido Revolucionario Institucional. Para
fines de esa década y la presente, se observa un crecimiento y diversidad del
espacio en el que se desarrollan opciones y alternativas distintas a la estatal
que van construyendo el piso sobre el que se desarrolla la transición mexicana.
Dentro de este amplio movimiento se desarrollan en nuestro país, sobre todo en
los últimos diez años, organizaciones de la sociedad civil que experimentan un
crecimiento espectacular, arrojando como resultado más de dos mil asociaciones
consignadas en el censo de organizaciones civiles que realizó la Secretaría de
Gobernación en 1995.
Este vertiginoso surgimiento de grupos sociales organizados corre
fundamentalmente motivado por tres grandes acontecimientos:
-
Por un lado, las transformaciones de la convivencia política señaladas
marcadamente por la percepción ciudadana de que una forma de sociedad y de
régimen político llegan a su fin, y de que otras formas están naciendo.
-
Por otro lado, la renuncia que hizo el gobierno mexicano de sus
responsabilidades sociales y asistenciales, y el abanderamiento de las ONG en
América Latina que han emergido y multiplicado su presencia justamente como
respuesta ante el fin del Estado benefactor y su sustitución por un estado
abstraído de compromisos sociales.
-
Finalmente, porque para un sector muy significativo de ciudadanos,
posiblemente mayoritario, los espacios gubernamentales y partidarios existentes
ya no ofrecen una respuesta directa y clara a su problemática económico -
social, ni a sus expectativas políticas.
En México, por tradición de décadas, la mayor parte de las instituciones sin
fines de lucro, así como de los donativos provenientes de la empresa privada,
tenían misiones y fines de carácter asistencial, como la ayuda a enfermos, a
los ancianos, a los pobres, a los discapacitados, a los niños de la calle, a
mujeres desvalidas, agredidas o madres solteras, etc.
Estos apoyos materializados en alimentos, educación, salud, vivienda,
orientación, que en aquellos tiempos del Estado de Bienestar debía proporcionar
el gobierno, y en la actualidad parece que "los mercados", por si mismos no
podrán enfrentar, constituyen una ayuda sin la cual difícilmente podríamos
concebir a nuestro México actual, pero que no resuelven la raíz de los
problemas que los originan.
Como decíamos antes, en este fin de siglo caracterizado por la efervescencia
con que se ha organizado la sociedad civil en todo el mundo, encontramos en
México una proliferación de instituciones, también sin fines de lucro, creadas
para atender lo que nosotros hemos denominado "las causas del nuevo milenio",
muy representativas de las necesidades de las sociedades modernas, como el
mejoramiento del medio ambiente, la democratización de los gobiernos, la
defensa de los derechos humanos, las reivindicaciones étnicas y de las
minorías, la lucha por la equidad de los géneros, etc.
Las organizaciones ambientalistas surgimos entonces, como algo diferente a los
grupos comunitarios organizados en torno a la búsqueda de mejores condiciones
de vida, como una forma de participación distinta a la asistencial, y con
propósitos muy concretos enfocados a la conservación de los recursos naturales
y a la lucha por un medio ambiente sano. A contracorriente de una sociedad
acostumbrada a organizarse de otras formas, estas causas en un principio
sufrieron un problema de identidad: estaban lejos de los grupos organizados en
forma corporativa territorialmente, y sus formas de actuación en la sociedad,
distintas a las asistenciales, eran criticadas por pertenecer al mundo de la
política.
En la década de los ochentas, el movimiento ambientalista mexicano fue uno de
los más aguerridos y combativos. Sus primeras luchas tuvieron como eje
precisamente la oposición al impacto ambiental que podría derivarse de la
instalación de la planta nuclear de Laguna Verde, pero a diferencia de los
movimientos conservacionistas del primer mundo, en América Latina estos grupos
incorporaron en sus visiones aspectos políticos, sociales, económicos y
culturales para lograr el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales
que hoy conocemos como desarrollo sustentable.
Independientes políticamente, sin bandera religiosa y sin conflicto ideológico
izquierda - derecha, los ecologistas encontraron interlocución con los medios
de comunicación y lograron llevar sus propuestas e ideas a nivel nacional e
internacional, con una importante participación en la Cumbre de la Tierra en
1992.
La propagación de la exigencia de un ambiente sano ha dado como resultado la
multiplicación de grupos ambientalistas con formas de actuación y actividades
muy diversas:
-
Diversidad de causas (mejoramiento de la calidad del aire, del agua, del
suelo; abatimiento de la erosión; búsqueda de sistemas eficientes para el
manejo de residuos peligrosos y desechos sólidos; intervención más directa en
la planeación ambiental; demandas por impactos ambientales en ecosistemas
frágiles; participación en el ordenamiento ecológico del territorio;
involucramiento en el manejo de áreas naturales protegidas y en la defensa de
especies con estatus de flora y fauna silvestres; colocación de temas en la
agenda gubernamental como asuntos de cambio climático, cooperación
internacional, etc.).
-
Diversidad de estrategias (investigación, educación ambiental, difusión de
información, ejecución directa de proyectos, denuncia y presión,
recomendaciones, elaboración de políticas, proyectos productivos, ecoturismo,
desarrollo de ecotecnologías, asesoría, etc.).
-
Diversidad en su conformación (como asociaciones civiles, como instituciones
de asistencia privada, a través de instituciones académicas, conformando redes
de organizaciones no gubernamentales, como grupos organizados en función de
problemas concretos de la comunidad, en grupos numerosos o en grupos pequeños).
No debemos dejar de reconocer que el movimiento ecologista ha decaído de cinco
años a la fecha. Las antiguas reivindicaciones han sido incorporadas, aunque
sea parcialmente en los programas municipales, estatales y federales de
gobierno, y sin lugar a duda existe un avance significativo. Asimismo, los
grupos empezaron a desarrollar proyectos propios y fueron cada uno creando un
espacio más reducido de actuación. Otros encontraron en el ambientalismo un
modus vivendi, como el Partido Verde Ecologista que no tiene oferta política y
sus propuestas ambientales son anacrónicas, pero es el negocio privado de su
presidente y su familia.
No obstante, la importancia que tiene la participación de la sociedad civil en
el diseño, ejecución y evaluación de políticas ambientales, ha sido un espacio
ganado que actualmente el gobierno reconoce a través de los siguientes
mecanismos:
-
Consejos. Se forman consejos consultivos, no pocas veces en forma
corporativa, a través de los cuales algunas organizaciones recomiendan
políticas o discuten soluciones a ciertos problemas.
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Denuncia Popular. Ciudadanos y grupos tienen la posibilidad de interponer
denuncias populares como un mecanismo jurídicamente reconocido por la ley para
anteponer quejas o informar a la autoridad de irregularidades en el desempeño
ambiental de personas físicas o morales.
-
Derecho a la información. Según el artículo 159 BIS de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, las personas y organizaciones
tenemos derecho a solicitar al gobierno por escrito información ambiental, y a
que esta petición sea respondida en un plazo no mayor a 20 días.
Estos mecanismos son sumamente insuficientes y además funcionan de manera
deficiente: los consejos no resuelven casi nunca los problemas más importantes
y difíciles, y sus integrantes no intervienen directamente en el diseño y
ejecución de políticas ambientales sino que sólo recomiendan; las denuncias
pocas veces son atendidas y la información que se solicita por escrito al
gobierno se responde de vez en cuando, a criterio de los funcionarios.
Sin embargo, existe un instrumento de política ambiental que incorpora un
mecanismo de participación social específicamente para su propio desarrollo:
las manifestaciones de impacto ambiental deben ser puestas a consulta pública
para recibir observaciones de los ciudadanos y grupos con interés jurídico.
Como nos comentaba nuestro compañero chileno el día de ayer, la legislación
pareciera no tener defectos en este sentido; sin embargo, es de todos sabido
que dicho mecanismo ha resultado únicamente en un trámite más, y son pocos los
sujetos que lo utilizan en su beneficio por varias razones:
-
Desconocimiento de este derecho legal de los grupos ciudadanos.
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Falta de capacidades para interpretar el significado de las MIA.
-
Centralización de la información.
Si observamos los principales proyectos (muy pocos por cierto) en donde
movimientos ambientalistas han detenido su desarrollo alegando fuertes impactos
ambientales, podemos darnos cuenta de que esto se ha hecho independientemente
del mecanismo de consulta popular previsto por la ley como la forma
institucional de participación ciudadana:
El caso de Guadalcazar fue detenido por la falta de algunos permisos no
relacionados con asuntos ambientales, después de un fuerte problema político en
el que se vieron involucradas la comunidad, el sector privado, y los gobiernos
federal y estatal contrapunteados.
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El Campo de Golf en Tepoztlán.
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El Muelle de Cozumel fue detenido por la acción de grupos ambientalistas aquí
presentes, ante un tribunal trinacional.
-
El caso de la salinera en Laguna de San Ignacio se ha convertido, como nos
comentará por la tarde nuestro amigo Alberto Székely, en un problema de
intereses económicos y políticos donde nada tiene que ver ya lo que decía una
primera MIA rechazada por improcedente ambientalmente, y una segunda MIA que
aun no ha sido presentada, cuando el gobierno federal analiza las conveniencias
o inconveniencias políticas y económicas de su instalación.
En todos estos casos ha estado ausente la consulta pública como vía de
participación de la sociedad, lo cual es muy grave por varios motivos: la
autoridad ambiental no se sujeta a decidir, como es su competencia, con base en
los resultados de las MIA y su consulta, y por otro lado los grupos ecologistas
nos sentimos en plena libertad de cuestionar cualquier proyecto que a juicio de
cada grupo no nos parezca conveniente, en ocasiones sin sustento técnico o
científico, y también fuera de los mecanismos que prevé la ley.
Intrínsecamente la EIA es un instrumento muy complejo que requiere de un
trabajo multidisciplinario para juzgar cada proyecto, pero también es necesario
reconocer que existen elementos políticos, económicos y no solo ecológicos que
juegan un papel. Encontramos desde decisiones extralegales del gobierno (como
la formación de "comités técnicos" para hacer el trabajo que a ellos les
compete y cargar con la factura política de las decisiones) hasta grupos de la
sociedad civil manipulados y comprados para hacer juego a los intereses de los
empresarios (como claramente se observa en el caso de Exportadora de Sal,
empresa que ha creado "Consejos Ciudadanos" al vapor para defender su proyecto
en San Ignacio).
Los ponentes que me han antecedido hoy y el día de ayer han elaborado
sugerencias muy puntuales para modernizar la EIA y construir una burocracia
competente en la materia. Para finalizar, les expondré los que a mi juicio son
los principales retos del movimiento ecologista ante la EIA:
-
Cooperación intergrupal. Necesitamos comunicarnos más, diseñar estrategias
conjuntamente entre los grupos para atacar los mismos problemas y no duplicar
esfuerzos, así como intercambiar experiencias exitosas en materia de EIA para
ser reproducidas.
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Difusión de legislación y derechos. Para juzgar los proyectos y sus impactos
ambientales con mayor claridad, los grupos debemos incrementar nuestra
capacidad de organización junto con la comunidad, y también difundir la
legislación en la materia y nuestros derechos como ciudadanos.
-
Fortalecimiento de capacidades institucionales. Para jugar nuestro rol ante
los impactos ambientales de las actividades productivas, los grupos requerimos
de una credibilidad y legitimidad irrenunciables. Aun colocándonos como
interlocutores legítimos, es necesario elevar nuestro desempeño institucional
organizándonos en forma democrática donde las dirigencias sean electas y
cumplan periodos y rindan cuentas, donde los fondos se manejen en forma
transparente, exista credibilidad ante las fuentes de financiamiento, y los
proyectos se planeen con eficiencia y claridad, se ejecuten con profesionalismo
y se evalúen con objetividad.
-
Saber relacionarse con otros sectores sin incorporarse a ellos. Requerimos
pasar de ser organizaciones de denuncia o grupos de inconformes, o de ser
"paleros" de la autoridad o incondicionales de X y Y empresas privadas, a ser
instituciones críticas que ubicamos problemas pero también soluciones, y que
somos capaces de intervenir directamente para resolver los problemas en forma
propositiva. Para ello es necesario tener la capacidad de sentarnos a negociar,
discutir e intercambiar puntos de vista con las autoridades y con la industria,
sin pasar a formar parte de ellos, manteniendo independencia y conservando la
seriedad y sensatez que requieren estos procesos.
Estas son algunas ideas que pongo a su consideración, esperando tener la
oportunidad de discutirlas en la sesión de intercambio. Muchas gracias.
1
Presidenta de la Unión de Grupos Ambientalistas I.A.P.
