En la elaboración
de esta investigación
participaron
las siguientes instituciones y responsables:
Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.,
Lic. Juan
Carlos Carrillo y Mtra. María Elena Mesta
Comunicación y Educación Ambiental, S.C.,
Bióloga Olimpia
Castillo y Lic. Eduardo Limón
Cultura Ecológica, A.C.,
Lic. Tomás
Severino
Presencia Ciudadana Mexicana A.C.,
Lic. Daniela Calvillo y Lic. Martha
Delgado
INICIATIVA DE ACCESO EN MÉXICO
El Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA),
Comunicación y Educación Ambiental, S.C., Cultura Ecológica, A.C., y
Presencia Ciudadana Mexicana, A.C., son organizaciones civiles sin fines
de lucro, cuyo trabajo, desde sus respectivos ámbitos, se enfoca a la
realización de proyectos que contribuyen al desarrollo sustentable.
Estas organizaciones conforman el equipo de trabajo piloto en México [1] , que desarrolló la investigación: “Iniciativa
de Acceso [2] en México”, cuyo objetivo a corto plazo es el realizar
una evaluación de la instrumentación del Principio 10 de la Declaración
de Río en México y, en el mediano y largo plazo, el poder contribuir
en el desarrollo y establecimiento de un proceso y un marco metodológico
para evaluar de manera más sistemática, permanente e integral el grado
de acceso a la información, la participación ciudadana y la justicia
en materia ambiental en México y poder así fomentar la constante mejora
en la implementación de las prácticas de acceso.
El trabajo que este equipo desarrolló en México es parte
integral de un proyecto más amplio denominado “Iniciativa de Acceso
Global” con miras a presentar una visión alterna en la Cumbre Mundial
de Desarrollo Sustentable de Johanesburgo 2002. Esta iniciativa está
coordinada por el World Resources Institute (WRI, USA), la Environmental
Management & Law Association (EMLA, Hungría), la Corporación PARTICIPA
(Chile) y el Thailand Environmental Institute (Tailandia).
El equipo llevó a cabo una investigación, análisis y
evaluación en México con base en la metodología desarrollada por el
equipo central de investigación y elaboró un informe a fin de evaluar
el grado de avance en la instrumentación y aplicación de los principios
de acceso en México. El presente documento es el resumen ejecutivo de
la investigación; el informe completo está a disposición del público
en caso de ser requerido.
La evaluación está dividida en cuatro Capítulos:
1.
Marco Legal;
2.
Sistemas de Información Ambiental;
3.
Acceso a la Participación Pública en Materia Ambiental; y
4.
Esfuerzos para el Fortalecimiento de Capacidades de la Sociedad Civil.
La metodología de este estudio intenta cubrir un espectro general
y amplio a través de categorías con elementos compuestos por indicadores
y desglosados en valores (índices e indicadores) que buscan evaluar
la existencia de sistemas y prácticas de acceso y en algunos casos su
aplicación misma. Ejemplo:
Capítulo 4, Categoría.- Esfuerzos
del gobierno para apoyar las prácticas de acceso
Elemento.- Grado de apoyo institucional para la participación pública
Indicador.- Esfuerzos para fortalecer
las capacidades de los funcionarios para apoyar el acceso al público
Rango de valores:
(i) Ninguna cobertura durante tres semanas no consecutivas,
elegidas aleatoreamente, en dos medios nacionales (uno de tres periódicos
locales y un canal de tv o radio)
(ii) Uno o dos reportajes ambientales durante tres semanas no consecutivas, elegidas aleatoreamente, en
dos medios nacionales (uno de tres periódicos locales y un canal de
tv o radio)
(iii) Algunos, no
todos, de los tres periódicos locales y la tv o radio cuentan con un
apartado regular sobre temas ambientales
(iv) Todos los periódicos locales y el canal de radio o tv cuentan
con un apartado regular sobre temas ambientales
[3] .
De este modo se recorre, aunque no de manera detallada
y exhaustiva, el espectro completo que va desde el marco jurídico hasta
la aplicación real del mismo en la vida cotidiana, con las propias limitaciones
que conlleva una primera aproximación a un trabajo de esta naturaleza,
es decir el aplicar una metodología homogénea global a un caso específico
nacional.
Conscientes de que este trabajo representa también una
oportunidad valiosa para integrar las distintas visiones que puedan
sin duda enriquecer los contenidos y alcances de este esfuerzo pionero,
están abiertos, consecuentemente, los espacios para la participación
pública en la Iniciativa de Acceso México.
Las organizaciones mexicanas que desarrollamos este
trabajo confiamos en que esta iniciativa contribuirá a promover más
el acceso a la información, a la participación ciudadana en el diseño,
aplicación, evaluación y seguimiento de políticas públicas en materia
de desarrollo y medio ambiente; así como el acceso a la justicia, a
fin de lograr un desarrollo sustentable a nivel local, nacional, regional
e internacional.
Iniciativa de Acceso México
Noviembre 2001
SÍNTESIS
DE RESULTADOS
En el primer Capítulo se hace un análisis y evaluación del marco constitucional
y de las leyes relacionadas con los temas de información, participación
social y justicia en materia ambiental; esto a fin evaluar el grado
de desarrollo del sistema jurídico mexicano para brindar “acceso” [4] como una libertad y un derecho; así como la existencia
y aplicación de los recursos jurídicos que lo garantizan.
·
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
tiene un sólido Capítulo dedicado a las garantías constitucionales,
dentro de las cuales reconoce una amplia gama de derechos y libertades,
como el derecho a disponer de información
[5] y la obligación de las autoridades de brindar la información
solicitada [6] .
·
En la legislación mexicana el derecho a la información en materia ambiental
se encuentra regulado de forma expresa por la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (Lgeepa),
donde se establecen las reglas generales para el acceso a la información.
Si bien se garantiza la existencia de información en materia ambiental,
no así su calidad ni la forma en que debe presentarse; además, la mayoría
de las leyes ambientales sectoriales no prevén un procedimiento para
el acceso a la información, ni disposiciones que obliguen a la autoridad
competente a brindarla.
·
A pesar de existir un marco jurídico sólido que garantiza el acceso a la información,
con base en el concepto de “reserva de ley” la práctica prevaleciente
es la de no facilitar el acceso a la información requerida del público
en general.
·
México, de conformidad con lo establecido en la Ley [7] cuenta con un Sistema de Información Ambiental
y de Recursos Naturales (SINIA), el cual brinda una importante cantidad
de información y datos; sin embargo, este conjunto de bases de datos
y paginas de internet, carece de una coordinación sistemática y efectiva.
Actualmente, se está articulando una red de servicios de información
ambiental, misma que es un conjunto de diferentes sistemas o servicios
creados por diversas instituciones, las cuales se unen a través de esta
red para brindarle información a todo aquel interesado en cuestiones
ambientales.
·
Las autoridades ambientales realizan
por ley una importante difusión de la información ambiental que consideran
más relevante a través de la publicación bianual del Informe de la Situación
General en Materia de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,
así como la publicación de la Gaceta Ecológica.
·
Otro avance importante en el marco jurídico
aplicable en materia de monitoreo y control de la contaminación, es
la obligación para 11 giros industriales de jurisdicción federal de
reportar sus emisiones a la atmósfera mediante la Cédula de Operación
Anual (Coa); sin embargo,
el acceso a esta información puede ser restringida a solicitud del emisor;
además, no existe ninguna obligación legal para que el gobierno disemine
la información de las emisiones contaminantes de la industria por planta
ni por sustancia, y varias secciones de la Coa (referentes a descargas residuales, manejo de sustancias
químicas y residuos peligrosos) no son obligatorias.
·
Con relación al procedimiento de Evaluación
de Impacto Ambiental (Eia):
§
Una vez recibida una Manifestación de Impacto Ambiental
(Mia), el expediente debe
ponerse a disposición del público a través del centro de información
o bien en la entidad federativa que corresponda. Cabe señalar que quien
presente una MIA puede requerir reserva de la información comercial
considerada confidencial.
§
Se contempla la posibilidad de celebrar una reunión pública
de información en materia de impacto ambiental. Sin embargo, el concepto
“público” es restringido, al permitir únicamente que las personas de
la comunidad afectada sean quienes soliciten la realización de la consulta
pública.
·
Es importante señalar también como avance de la legislación, el que en ella
se prevé la constitución los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable, integrados por representantes de los diferentes sectores
de la sociedad.
·
En la legislación ambiental mexicana, permite a cualquier
persona velar por la protección del medio ambiente y la aplicación efectiva
de la ley bajo la figura jurídica de la “Denuncia Popular
[8] ”.
·
La legislación prevé un procedimiento administrativo
mediante el cual los interesados pueden impugnar resoluciones de la
autoridad que es el recurso de revisión
[9] . Sin embargo, en el caso de este recurso sólo las personas
físicas y morales de las comunidad afectada tienen derecho a impugnar
los actos administrativos.
·
Con relación al acceso a la información
de auditorías ambientales, la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente (Propfepa), únicamente
puede poner el diagnóstico básico de las auditorías a industrias, a
disposición de las personas que resulten o puedan resultar directamente
afectados.
·
El sistema jurídico mexicano cuenta con el juicio de
amparo [10] , como proceso judicial, que protege al gobernado contra
cualquier acto de autoridad que las garantías individuales que se establecen
en la Constitución. Cabe señalar que, sólo la persona que resulte agraviada
por el acto de autoridad puede interponer este recurso.
Nota: Está por presentarse ante el Congreso de la Unión una iniciativa de Ley de
Sobre Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental.
En
la primera parte del Capítulo II se midió el grado de acceso a la información
que existe en México cuando ocurre un accidente o bien cuando se vive
una situación de emergencia. Para hacer una evaluación de este componente
se seleccionaron dos casos. El primero es la emergencia latente que
existe de una erupción del Volcán Popocatépetl que se encuentra en las
afueras del Valle de México. El segundo caso es sobre el manejo de la
información durante un accidente, aquí se seleccionó el ocurrido en
la Presa de Silva, ubicada en el Estado de Guanajuato, México. Este
problema fue provocado por descargas de aguas residuales de industrias
químicas, textiles y alimenticias, y causó la mortandad de aproximadamente
25,000 aves acuáticas y terrestres pertenecientes a 30 especies migratorias
y nativas.
En
la segunda parte del Capítulo,
se evalúa el acceso a la información en cuanto al monitoreo de la calidad
del agua y del aire en el país, seleccionándose dos casos representativos.
Para el agua, el sistema de la Cuenca Lerma Cutzamala por ser el principal
abastecedor de la Zona Metropolitana del Valle de México. Para el caso
referente a la calidad del aire, se escogió el Sistema de Monitoreo
Atmosférico de la Zona Metropolitana del Valle de México, ya que es
el que integra el mayor número de indicadores y estaciones de monitoreo.
·
Como resultado de la investigación realizada, podemos afirmar que en México,
cuando ocurre un accidente o se vive una emergencia ambiental, existe
un monitoreo y una vigilancia constante por parte de todas las instituciones
involucradas. En los casos analizados, las autoridades encargadas de
prevenir futuros accidentes o actuar oportunamente ante una emergencia,
se manejaron de manera correcta en términos generales. Se distribuyó
información adecuadamente aunque, en ocasiones, demasiado tarde. La
cobertura y la calidad de la información que se brindó a la sociedad
fue en general adecuada. Vale la pena resaltar que la principal problemática
que se detectó es que la gente que vive en las comunidades más vulnerables
no se acerca a las autoridades para solicitar dicha información.
·
Con base en la metodología aplicada, la eficacia del
sistema de monitoreo de la calidad del agua se considera buena, dado
que cubre una amplia gama de parámetros de medición (análisis físicos,
químicos, bacteriológicos y de desinfección), de periodicidad,
de cobertura geográfica y de instituciones participantes. Sin embargo,
es importante hacer notar que el acceso a la información por parte de
la sociedad a los datos de la calidad del agua en México está sumamente
restringido y las autoridades responsables de brindarla, en la práctica,
obstaculizan este derecho ciudadano.
·
Para el caso de la medición de la calidad del aire de la Zona Metropolitana
del Valle de México, también se obtuvieron resultados satisfactorios,
dado que los parámetros de medición y la periodicidad del monitoreo
son buenos. Además, la distribución de la información sobre este sistema
de monitoreo atmosférico es muy amplia, y se tiene acceso a ella todos
los días del año y en varios medios de comunicación. Sin embargo, es
importante subrayar que la cobertura geográfica del monitoreo de la
calidad del aire es limitada, pues sólo existe este tipo de monitoreo
en las principales zonas metropolitanas del país.
·
En los últimos quince años las autoridades ambientales
de México, han publicado diversos informes nacionales, particulares
y generales, sobre el estado del Medio Ambiente. Además, se cuenta con
un marco legal que respalda estas acciones. La calidad, la diversidad
de medios de publicación, la distribución, y el acceso a dichos reportes
es buena en términos generales. Es necesario señalar que el proceso
de integración de dichos reportes está aún en desarrollo en algunos
puntos, como por ejemplo el grado de interdisciplinariedad y participación
de las instituciones en su elaboración.
·
En México existe una iniciativa para lograr que en un futuro el Registro de
Emisiones y Transferencia de Contaminantes (Retc)
funcione de forma obligatoria y pública, pues actualmente es un registro
voluntario. El Retc es
un componente del Sistema Nacional de Información Ambiental en el que
se integra la información sobre emisiones de contaminantes al aire,
agua, y suelo, a través de bases de datos relacionales, sistemas de
información geográfica y, métodos de estimación de emisiones atmosféricas,
descargas de aguas residuales y generación de residuos peligrosos.
·
El acceso a la información sobre el cumplimiento y el
desempeño ambiental de ciertas instalaciones o plantas industriales
es prácticamente nulo, ya que la industria no está obligada a reportar
todas sus emisiones contaminantes, ni el gobierno está obligado a hacer
pública dicha información.
Capítulo III. Acceso a la Participación en Materia Ambiental
Este Capítulo tiene por objetivo analizar las prácticas
de acceso público a la participación en la toma de decisiones en tres
procesos de impacto social, económico y ambiental, a saber: Planes y
Políticas Sectoriales, Concesiones y Evaluaciones de Impacto Ambiental;
para entonces contar con un panorama que vaya de lo general a lo particular.
La selección de casos intenta cubrir el nivel nacional, regional y local
para así lograr una muestra representativa tanto geográfica como sectorial.
Por un lado, se evalúa integralmente el proceso de seguimiento
de una política, desde el diseño de la misma y su aplicación o cumplimiento
en un caso concreto a través de la concesión de un proyecto y las evaluaciones
de impacto ambiental correspondiente. El caso analizado es:
§
El Proyecto (Plan) Escalera Náutica
(regional, turismo) empatándolo con la Concesión de la Terminal Portuaria
de Topolobampo del Estado de Sinaloa y su respectiva Evaluación de Impacto
Ambiental.
Por separado, como procesos independientes, se evalúan
también:
§
El Programa de Ordenamiento Ecológico
del Distrito Federal.
§
La Concesión del proyecto de desarrollo
turístico Xcacel-Xcacelito en el Estado de Quintana Roo.
§
La Evaluación de Impacto Ambiental de
la Planta de Nitrógeno en el Estado de Campeche.
·
Los procesos de consulta para la elaboración de políticas ya existen, lo que
permite pensar que en el mediano plazo pueden ser cada vez más transparentes
y cotidianos. Sin embargo, cabe señalar que los resultados de las consultas
públicas en las políticas, planes y programas (casos nacional y local),
no son siempre identificables de manera clara, dado que resulta difícil
medir el impacto real -retoalimentación- de la opinión de los consultados.
En el caso de política regional, la consulta pública no existió del
todo.
·
Cuando las concesiones se licitan se publican en el Diario Oficial de la Federación.
Sin embargo, no toda la información relacionada es de fácil acceso,
en ocasiones son procesos largos y complejos de búsqueda, de tal manera
que no siempre llegan a buen término. Por ejemplo, en los casos en que
las concesiones se otorgan por adjudicación directa, la información
sólo se obtiene bajo solicitud expresa de los interesados, ya que éstas
no son publicadas en el Diario Oficial de la Federación.
·
En los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental (Eia)
la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (Lgeepa) estipula los procesos, tiempos
y mecanismos de consulta pública, notificación y divulgación de la información
relacionada. Aún así, no siempre son una práctica institucionalizada
en la realidad.
·
Las Evaluaciones y Manifestaciones de Impacto Ambiental (Mia)
cuentan con un marco legal que respalda las prácticas de acceso al público.
Así, en teoría, una vez integrado el expediente con la Mia, cualquier persona puede consultarlo. Cabe señalar que la
autoridad tiene la facultad discrecional de realizar una consulta pública,
cuando sea solicitada por alguna persona de la “comunidad de que se
trate”; y cualquier persona afectada puede proponer medidas preventivas
y de mitigación. De tal suerte que las Eia´s y
Mia´s, restringen el acceso a la información sólo a aquellos
que demuestren interés jurídico en el caso correspondiente.
Nota: Es importante señalar, en términos de la participación pública, el aporte
fundamental realizado por los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable a nivel nacional, regional y estatal; con alcances temáticos
tales como: forestal, suelos, áreas naturales protegidas, a través de
los consejos técnicos consultivos; los consejos de cuenca; y los consejos
de las áreas metropolitanas.
En el Capítulo IV se evalúa el apoyo para la participación
social por parte de las principales instituciones gubernamentales en
materia ambiental; las facilidades administrativas, fiscales y jurídicas
para la operación de las organizaciones no gubernamentales; así como
la cobertura del tema ambiental por los medios de comunicación.
Principales resultados:
·
En materia de educación ambiental, la Secretaría de Medio
Ambiente cuenta con un órgano constituido para atender esta materia,
que es el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable
(Cecadesu).
·
Los principales organismos gubernamentales en materia de medio ambiente ofrecen,
por medio de sus páginas de Internet, información sobre las áreas
administrativas encargadas de facilitar el acceso del público tanto
a la información, como a los trámites que permiten la participación
social en la toma de decisiones ambientales. Sin embargo, es importante
resaltar que las instituciones responsables de medio ambiente, no cuentan
con personal capacitado para brindar mayores apoyos y/o servicios, pues
no han contado con ningún tipo de entrenamiento o curso acerca de los
derechos de acceso a la información y de participación social en los
últimos años.
·
El país cuenta con algunas organizaciones no gubernamentales
que prestan servicios legales de interés público en materia ambiental.
En los casos en que se interpone un recurso administrativo y/o judicial
en relación a temas de medio ambiente, generalmente son atendidos por
organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, que llevan los
casos de forma gratuita. Cuando existe alguna aportación económica,
es en forma de donativo o en cantidades que permiten a la mayoría de
los interesados cubrirlas. Si bien existen importantes avances en este
sentido, no se debe perder de vista que las organizaciones que se dedican
y tienen capacidad de interponer recursos administrativos y/o judiciales
son escasas.
·
Legalmente no existen impedimentos para la conformación
de organizaciones civiles o grupos que trabajen en materia de medio
ambiente. Además, es posible acceder a incentivos fiscales, así como
financiamientos o donativos, tanto nacionales como internacionales;
sin embargo, en la práctica, es difícil lograr acceder a ellos.
·
Es importante señalar que si bien existe una política de tolerancia y fomento
de la participación social en materia ambiental, se registra un polémico
caso de represión y encarcelamiento de activistas ambientales.
·
A pesar de la enorme importancia que tienen los medios
de comunicación para la educación e información ambiental, los periódicos
incluyen generalmente noticias que informan sobre cuestiones ambientales,
pero sin un análisis profundo de los temas. La televisión abierta, que
es la de mayor cobertura en el país, no cuenta con programas dedicados
al ambiente; sólo en los noticieros se incluyen como aspecto ambiental
el clima y noticias cuando son sumamente relevantes.
·
Con
relación al acceso a internet, prácticamente en cualquier zona urbana
de tamaño mediano y en casi todas la cabeceras municipales se pueden
encontrar librerías o ciber-cafés, con este servicio a costos accesibles.
Con base en una aplicación estricta de la metodología
diseñada para esta investigación, resaltamos que:
·
México cuenta con casi treinta años de desarrollo de un marco jurídico e institucional
sólido en materia de medio ambiente, particularmente dinámico en los
últimos 20 años. Esta investigación se centró en la revisión de la funcionalidad
de este marco en términos de su aplicación cotidiana y, especialmente,
en la instrumentación del Principio 10 de la Declaración de Río diez
años después.
·
Es necesario destacar que existen los instrumentos jurídicos y normativos que
regulan, en términos generales, los Principios de Acceso referidos en
este estudio, aunque el desarrollo y puesta en ejecución de los procedimientos
para su aplicación y sanción no están todavía al mismo nivel de la estructura
que lo sustenta.
·
Particularmente, en lo que refiere a los principios de
acceso a la participación en la toma de decisiones y a la justicia en
materia ambiental, los instrumentos que definen su alcance y aplicación
son todavía en algunos casos poco claros, en otros inexistentes y, en
otros más, ignorados. Sin embargo, esfuerzos en ese sentido se están
realizando tanto por el lado jurídico-normativo como por el institucional,
así como por el lado de la sociedad civil, contexto en el que se enmarca
el presente aporte.
·
Para efectos del derecho al acceso a la información los avances son igualmente
destacables y México, podemos afirmar, cuenta con sistemas de información
de buena calidad y en constante mejora y desarrollo. Sin embargo, la
magnitud de la cobertura temática y geográfica del país impone limitaciones
reales en este sentido y por lo tanto las mejoras y adecuaciones son
necesarias e impostergables.
·
Rezagos abismales existen en la potenciación de los medios
de comunicación como herramientas fundamentales para que la temática
ambiental permé en la sociedad en su conjunto y poder de esa manera
propiciar la participación de todos los actores sociales en las soluciones
apremiantes. Esta es sin duda una de las principales asignaturas pendientes.
Finalmente, la investigación brinda los elementos que reafirman
la imperiosa necesidad de profundizar esfuerzos a fin de consolidar
una sociedad participativa y capaz de actuar de manera corresponsable.
Las organizaciones que conformamos la Iniciativa de
Acceso México queremos contribuir con esta primera aproximación al tema
de los principios de accesos y su aplicación a diez años de Río, en
el plano local, a mediano plazo sentar algunas de las bases para instaurar
los mecanismos participativos de seguimiento y evaluación nacional.
En el plano global, junto con los demás países e instituciones que componen
la Iniciativa de Acceso, intentamos de manera responsable incidir en
el proceso y las decisiones que resultarán de la Cumbre Mundial de Johanesburgo
y que son finalmente, las que en materia ambiental delinearán el camino
a seguir por la humanidad en los inicios del siglo 21.
Iniciativa de Acceso
México
Centro Mexicano de
Derecho Ambiental, A.C.
Comunicación y Educación
Ambiental, S.C.
Cultura Ecológica,
A.C.
Presencia Ciudadana
Mexicana, A.C.
Noviembre 2001
Existen otros 7 equipos piloto a
saber: Chile, Hungría, Indonesia, Sudáfrica, Tailandia, Uganda y Estados
Unidos, además de una encuesta más general aplicada en alrededor de
60 países.
Para los efectos de esta investigación, entendemos por “acceso”: acceso público
a la información, acceso a la participación en la toma de decisiones
y, acceso a la justicia en los procesos
[3]
Este es el valor que aplica para México.
[4]
Para los efectos de esta investigación, entendemos por “acceso”:
acceso público a la información, acceso a la participación en la toma
de decisiones y, acceso a la justicia en los procesos legales y administrativos.
[5]
Art. 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
[6]
Art. 8° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
[7]
Art. 159 bis de la LGEEPA
[8]
Art. 189 de la LGEEPA
[9]
Art. 176 de la LGEEPA
[10]
Arts. 103 y 1207 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
